Rabu, 04 April 2012

Tulisan Mengenai Warga Negara


A.  Pendahuluan
Pembicaraan mengenai negara selalu menjadi pembicaraan yang menarik baik bagi kalangan ilmuwan politik, sosial dan hukum. Negara selalu menjadi bahan penelitian bagi berbagai kalangan untuk mengetahui sekaligus menguji perkembangan teori yang ada demi memperoleh justifikasi atau justru untuk membuat teori yang lebih baru. Setiap ilmuwan akan memberikan pengertian tentang negara secara beragam, ilmuwan politik memberikan definisi bahwa negara adalah sekumpulan politik masyarakat yang menggabungkan diri untuk mencapai tujuan bersama. Ilmuwan sosial memahami negara sebagai institusi sosial terbesar yang memiliki kewenangan untuk memaksakan kehendaknya kepada anggota perkumpulan tersebut. Sedangkan ilmuwan hukum memahami negara sebagai suatu organ yang memiliki 4 (empat) syarat yaitu ada penduduk tetap (a permanent population), ada wilayah tertentu (a defined territory), ada pemerintah (a government) dan memiliki kemampuan untuk secara mandiri melakukan hubungan dengan negara lain (a capacity to enter into relations with other states).
Banyak ilmuwan telah mendedikasikan hidupnya untuk mempelajari masing-masing syarat di atas. Masing-masing syarat akan memunculkan disiplin ilmu yang beragam dengan metodologi yang beragam pula. Keberadaan penduduk akan memunculkan ilmu kependudukan, demografi dan kewarganegaraan, wilayah tertentu akan memunculkan ilmu geografi, keberadaan pemerintah akan memunculkan ilmu hukum tata negara dan administrasi negara, sedangkan hubungan dengan negara lain akan memunculkan ilmu hubungan internasional dan lain-lain sebagai bagian dari ilmu yang mempelajari empat syarat di atas.
Prof. Bagir Manan, S.H., M.C.L. dalam bukunya ini mengambil satu bagian penting dari syarat berdirinya sebuah negara yaitu mengenai penduduk tetap (a permanent population). Unsur penduduk atau warga negara dapat dikatakan sebagai unsur yang paling penting dalam sebuah negara. Warga negara merupakan unsur konstitutif keberadaan atau eksistensi negara, bahkan dapat dikatakan bahwa warga negara merupakan motif dasar mendirikan negara.
Secara historis pengaturan tentang kewarganegaraan selalu berubah mengikuti perubahan dan perkembangan politik, ekonomi dan sosial dalam sebuah negara. Perubahan dan perkembangan tersebut juga terjadi di Indonesia sejak awal kemerdekaan—bahkan sejak sebelum kemerdekaan–hingga saat ini. Sebelum era kemerdekaan hingga awal kemerdekaan, sistem kewarganegaraan mengacu pada peraturan kewarganegaraan Hindia Belanda yang diatur dalam “wet Nederlands Onderdaanscaap Van Niet – Nederlanders” (S.1010:296). Peraturan ini berlaku berdasarkan pada aturan peralihan UUD yang menyatakan bahwa sebelum diatur secara khusus, peraturan perundang-undangan peninggalan Belanda masih berlaku. Peraturan tersebut dinyatakan tidak berlaku lagi dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1946 tentang Warga Negara dan Penduduk Warga Negara Indonesia. Undang-undang tersebut kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 62 Tahun 1958 yang dibuat berdasarkan UUDS 1950. Undng-Undang Nomor 62 Tahun 1958 ini selain berdasar pada UUDS 1950 juga merupakan undang-undang untuk menampung hasil Perjanjian Konferensi Meja Bundar (KMB) 1949 pada bagian Pembagian Kewarganegaraan. Undang-Undang ini kemudian diubah dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1976 yang secara khusus dibuat untuk merubah ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Nomor 62 Tahun 1958.
Setelah sekian lama diberlakukan, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1976 dirasa sudah tidak sejalan dengan kebutuhan hukum masyarakat, maka diundangkanlah peraturan yang baru yaitu Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006. Undang-undang ini mengatur segala hal yang berkaitan dengan kewarganegaraan. Kewarganegaraan dimaknai sebagai “segala hal ikhwal yang berhubungan dengan warga Negara”.Makna yang sangat umum dan jauh dari pemaknaan yang komprehensif. Pemaknaan ini baru dapat dipahami manakala dikaitkan dengan peraturan perundang-undangan yang lain seperti Pasal 26 UUD 1945.
Pasal 26 UUD 1945 menyatakan bahwa warga negara ialah (1) orang-orang bangsa Indonesia asli, (2) orang-orang bangsa asing yang disahkan sebagai warga negara. Penggunaan istilah bangsa Indonesia asli sesungguhnya merujuk pada Pasal 163 Indische Staatregeling (IS) pada zaman Belanda yang membagi penduduk Indonesia ke dalam tiga golongan yaitu golongan Nederlanders (bangsa Eropa dan Jepang), Vreemde Oosterlingen (Arab dan Cina) dan Irlanders (bangsa pribumi/bumiputra). Sedangkan masuknya orang-orang bangsa asing akan berdampak pada prosedur pemberian kewargenagaraan dan sistem pewarganegaraan.
Pewarganegaraan mengenal ada tiga asas yaitu (1) asas ius sanguinis (law of the blood), yaitu pewarganegaraan berdasarkan keturunan, (2) asas ius soli (law of the soil), yaitu pewarganegaraan berdasarkan pada tempat kelahiran, dan (3) asas naturalisasi, yaitu pewarganegaraan karena pemberian dari negara. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 menambahkan dua asas lagi yaitu asas kewarganegaraan tunggal dan asas kewarganegaraan ganda terbatas (hingga anak umur 18 tahun dan setelah itu sang anak harus menentukan pilihannya).

B.  Pemaknaan Terhadap Berbagai Istilah Warganegara
Beragamnya penggunaan istilah yang berkaitan dengan warganegara memberikan konsekuensi hukum yang juga berbeda-beda. Kembali ke Pasal 26 UUD 1945 misalnya, pada ayat (2) dinyatakan bahwa penduduk ialah warga negara dan orang asing yang bertempat tinggal di Indonesia. Pernyataan normatif ini dipahami bahwa penduduk tidak sama dengan warga negara. Penduduk terdiri dari Warga Negara Indonesia, Warga Negara Asing bahkan orang yang tidak berkewarganegaraan dengan catatan mereka tinggal di Indonesia. Sedangkan Warga Negara Indonesia dapat menjadi penduduk negara lain tanpa kehilangan kewarganegaraannya. Istilah lain yang juga sering digunakan adalah setiap orang, penduduk, rakyat atau rakyat Indonesia, dan bangsa Indonesia. Penjelasan mengenai masing-masing istilah akan dijelaskan dibawah ini.
(1)    Sebutan “setiap orang” menunjukkan bahwa ketentuan itu berlaku pada setiap orang baik warga negara maupun orang asing bahkan orang tanpa kewarganegaraan. Kata “setiap orang” ini banyak ditemukan terutama pada pasal-pasal yang berkaitan dengan hak asasi manusia khsusnya Pasal 28 UUD 1945 pasca amandemen. Sebutan “setiap orang” juga diketemukan pada bab tentang Hak-Hak dan Kewajiban Dasar Manusia dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat dan UUDS 1950.
(2)    Sebutan “tiap-tiap penduduk”. Sebutan ini diketemukan pada Pasal 29 ayat (2) UUD 1945 yang mengatur tentang kebebasan beragama. Istilah “penduduk” jelas maknanya adalah Warga Negara Indonesia dan orang asing yang bertempat tinggal di Indonesia (sesuai Pasal 26 ayat (2) UUD 1945).
(3)    Sebutan “rakyat” atau “rakyat Indonesia”. Rakyat dimaknai sebagai warga negara. Istilah “rakyat” ditemukan di dalam pembukaan UUD antara lain dalam frasa “… dengan selamat sentosa mengantarkan rakyat Indonesia …”, kemudian dalam frasa “… maka rakyat Indonesia dengan ini menyatakan kemerdekaannya …”, juga dalam fasa “… bagi seluruh rakyat Indonesia …”. Istilah “rakyat” juga diketemukan di beberapa pasal dalam UUD 1945 antara lain Pasal 1 ayat (2), Pasal 30 ayat (2), Pasal 33 ayat (3), Pasal 34 ayat (2).
(4)    Sebutan “bangsa Indonesia” dapat diketemukan di dalam Pembukaan UUD 1945 yaitu pada frasa “… yang melindungi segenap bangsa Indonesia …”, juga pada Pasal 31 ayat (5) yang berbunyi “… dengan menjunjung tinggi … persatuan bangsa”.
Perbedaan penggunaan berbagai istilah di atas akan memiliki implikasi yang beragam sesuai dengan konteks penggunaan istilah tersebut. Satu yang dapat dipastikan adalah bahwa seluruh istilah yang dijelaskan di atas selalu berkaitan dengan warga negara dan hukum kewarganegaraan.

C.    Asas Kewarganegaraan dan Mekanisme Pewargenagaraan di Indonesia
Secara normatif, sesungguhnya Indonesia menganut kewarganegaraan tunggal (apatride) dan bukan kewarganegaraan ganda (bipatride).  Warga negara hanya dibolehkan memiliki satu identitas kewarganegaraan. Namun, demi kepentingan mengakomodasi kebutuhan akan adanya anak yang lahir sebagai akibat pernikahan campuran (WNI yang menikah dengan WNA), maka asas kewarganegaraan ganda terbatas juga dianut. Maksud kewarganegaraan ganda terbatas adalah bahwa seorang anak dimungkinkan atau dibolehkan memiliki dua kewarganegaraan –sesuai identitas kewarganegaraan ayah dan ibunya– hingga berumur 18 tahun. Ketika anak tersebut telah mencapai usia 18 tahun, maka sang anak harus memutuskan untuk memilih satu dari dua kewarganegaraan, yaitu kewarganegaraan ayah atau ibunya.
Indonesia juga menganut asas naturalisasi, yaitu pemberian kewarganegaraan kepada orang asing. Secara umum, negara-negara memiliki dua sikap politik pewarganegaraan berkaitan dengan naturalisasi yaitu immigrant state dan non-immigrant state. Immigrant state biasanya dipilih oleh negara-negara yang berpenduduk sedikit. Pewarganegaraan dilakukan guna mempercepat laju pertumbuhan penduduk, sehingga negara mempersilahkan orang asing untuk datang ke negeri tersebut guna diberi kewargenagaraan. Pada umumnya negara-negara seperti ini juga menggunakan asas ius soli (law of the soil) yaitu pewarganegaraan berdasarkan tempat kelahiran. Sedangkan non-immigrant state dipilih oleh negara-negara yang telah memiliki penduduk dalam jumlah yang besar dan padat. Kalaupun dilakukan naturalisasi, hal itu dilakukan karena alasan orang-orang asing memiliki potensi dan capital agar bisa digunakan dalam membangun negara tersebut.

Di Indonesia, secara teknis, pengajuan permohonan kewarganegaraan diajukan kepada Presiden Republik Indonesia melalui Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, syarat-syaratnya adalah sebagai berikut:
  1. Telah berusia 18 tahun atau sudah kawin;
  2. Pada saat mengajukan permohonan telah tinggal di Indonesia paling singkat selama 5 tahun;
  3. Sehat jasmani dan ruhani;
  4. Dapat berbahasa Indonesia dan mengakui Pancasila dan UUD 1945 sebagai dasar negara;
  5. Tidak pernah dijatuhi pidana dengan ancaman pidana satu tahun atau lebih;
  6. Bersedia tidak memiliki kewarganegaraan ganda;
  7. Memiliki pekerjaan/penghasilan tetap;
  8. Membayar uang kas kepada negara.
Secara politik kewarganegaraan, setiap masa/zaman tertentu akan memunculkan paradigma yang berbeda tentang relasi antara negara dan warganegara. Pada masa pra kemerdekaan, warganegara diposisikan sebagai anggota kerajaan yang harus menuruti segala keputusan dan kebijakan kerajaan. Feodalisme menjadi kata kunci untuk menggambarkan relasi antara negara dan warganegara. Masa awal kemedekaan hingga menjelang reformasi, warganegara diposisikan sebagai bagian yang tak terpisahkan dengan negara. Ketika berbicara tentang negara, maka termasuk di dalamnya warganegara. Sehingga relasi antara negara dan warganegara tidak dapat didefinisikan secara jelas dan tegas. Implikasinya adalah terjadinya kerancuan dalam memahami domain publik dan domain prifat. 
Seringkali justru domain publik dipaksakan atau direkayasa menjadi domain prifat sekedar untuk menghindari tanggungjawab negara. Sejarah ketatanegaraan Indonesia mencatat bahwa belum pernah diketemukan statemen negara yang secara tegas mengaku  bersalah ketika ada persoalan sosial, hukum dan hak asasi manusia di Indonesia. Warganegara selalu diikutkan sebagai bagian penanggungjawab jika terjadi persoalan di masyarakat. Contohnya dapat diungkap dari persoalan yang paling sederhana hingga persoalan yang sangat rumit. Rusaknya jalan raya sebagai infrastruktur yang sesungguhnya menjadi tanggungjawab negara selalu dianggap sebagai kesalahan warganegara karena tidak mau menjaga dan memanfaatkan jalan dengan baik. Negara tidak pernah mau mengakui bahwa jalan raya rusak karena aparat negara berlaku korup dalam pembangunan jalan tersebut atau tidak bekerja optimalnya –kalau tidak dikatakan perilaku korup– penjaga timbangan beban kendaraan, sehingga kendaraan dengan beban yang berlebihan dapat dengan bebas berlalu lalang melewati jalan-jalan raya di berbagai daerah. Jika sudah rusak, aparat negara dengan entengnya menyatakan “itulah masyarakat, tidak pernah mau patuh pada hukum”. Sebuah label diskriminatif yang selalu dilekatkan kepada masyarakat. Masyarakat Indonesia belum pernah menemukan pemimpin seperti Presiden Korea Selatan yang mundur dari jabatannya hanya karena di wilayahnya terjadi kecelakaan kereta api yang menewaskan ratusan orang sedangkan dia sedang bermain golf. 
Puluhan kecelakaan moda transportasi, ribuan nyawa melayang yang terjadi di Indonesia tidak sama sekali mampu memberi inspirasi bagi penyelenggara negara untuk sekedar mengaku bersalah dan bersedia beranggungjawab atas berbagai insiden yang terjadi. Alih-alih mundur dari jabatannya, aparat negara justru dengan enteng mengatakan “itulah kesalahan masyarakat yang tidak hati-hati memilih moda transportasi yang aman”. Semua ini terjadi karena ketidakjelasan posisi negara dan warganegara di Indonesia.

Hak asasi manusia sesungguhnya menuntut adanya perubahan paradigma berkaitan dengan relasi antara negara dan warga negara. Secara tegas hak asas manusia menuntut negara untuk bertanggungjawab atas berbagai persoalan yang terjadi di masyarakat selagi hal itu berkaitan dengan domain publik. Hak asasi manusia menempatkan negara sebagai pemangku kewajiban (duty bearer) yang bertanggungjawab untuk memenuhi (fulfill), melindungi (protect) dan menghormati (respect) hak-hak dasar warga negara, sedangkan warganegara berhak untuk mendapatkan pemenuhan tanggungjawab negara tersebut (rights holder). Relasi antara negara dan warganegara diatur sangat tegas yaitu bersifat vertical yang dipisahkan oleh pemenuhan hak dan penunaian kewajiban. Negara harus menunaikan kewajibannya sebagaimana diatur oleh peraturan perundang-undangan sedangkan warganegara berhak menikmati hasil penunaian kewajiban negara tersebut.

Masuknya hak asasi manusia ke dalam sistem hukum di Indonesia seharusnya menjadi ruh atau paradigma untuk memahami relasi negara dan warganegara. Oleh karenanya, dengan pemahaman seperti ini kewarganegaraan tidak hanya dipahami sebagai status kewarganegaraan yang berkutat pada persoalan instrumentalis belaka, namun sangat berkaitan dengan politik kewarganegaraan. Kewarganegaraan tidak hanya dipahami bagaimana seorang warganegara dapat memperoleh pengakuan sebagai warga negara Indonesia, tetapi juga berkaitan dengan apa hak seseorang setelah menjadi Warga Negara Indonesia dan apa kewajiban negara terhadap orang tersebut, dan begitu juga sebaliknya.
Kewarganegaraan sesungguhnya harus dipahami sebagai sebuah relasi “vertikal” warga (citizen) dan negara (state) yang dipersandingkan secara pararel dan dilegitimasi oleh pengertian hak dan kewajiban. Kewarganegaraan sangat berbeda dengan kerwargaan yang bermakna sebuah relasi “horizontal” yaitu hubungan antarwarga (citizen-citizen relationship) yang idealnya tidak mendapat campur tangan negara, yang kemudian dikenal dengan istilah civil society.

Sumber Buku  : Hukum Kewarganegaraan Indonesia dalam UU No. 12 Tahun 2006, Prof. Dr. H. Bagir Manan, S.H., M.C.L. , FH-UII Press, Yogyakarta, Mei 2009

0 komentar:

Poskan Komentar